Desarrollo regional en la Argentina: la centenaria vigencia de un patrón de asimetría territorial

1. Introducción

 Uno de los elementos que definen a la Argentina como país subdesarrollado, en transición o periférico, es la asimetría en el desarrollo de las regiones que lo componen. Tal desigualdad territorial tiene su origen en la modalidad de organización asumida en la última etapa del Siglo XIX. En tal momento, y a favor de circunstancias económicas, políticas y militares, el emprendimiento agroexportador de base pampeana ocupó el centro de la dinámica nacional, generándose una brecha con el resto de los territorios que nunca pudo cerrarse. 

Este texto trata los equilibrios regionales del país desde su consolidación como Estado-Nación (segunda mitad del Siglo XIX) hasta la actualidad. Antes de esta época, el MAE, no había cohesión económica a nivel nacional (la economía se manejaba por pactos entre las provincias).

2. La articulación regional en la etapa de consolidación del Estado-Nación

Hacia fines del Siglo XIX intereses europeos pusieron sus ojos sobre la Pampa Húmeda. Los Europeos necesitaban productos agropecuarios, ya que como consecuencia de la revolución industrial habían tenido una gran cantidad de migraciones campo-ciudad, por lo que no llegaban a alimentar a su creciente población. A su vez, Argentina necesitaba materiales de construcción (porque no los producía). Así, Argentina pasa a formar parte del sistema mundo, en una estructura de dependencia (dominación informal de Inglaterra).

Aunque se sabía de larga data que las tierras pampeanas eran excepcionalmente aptas para la producción ganadera y agrícola de clima templado, sólo cuando confluyeron una serie de factores externos e internos, pudo comenzar a desarrollarse su potencial productivo.

Factores externos: 

el auge de las exportaciones de productos primarios hacia los países centrales

 la oferta de capitales para la modernización y expansión de las economías exportadoras 

–      una vigorosa ola de inmigrantes venidos principalmente desde el sur de Europa.

Factores internos: la pacificación del país y la consolidación del Estado-Nación. Bajo la supremacía militar y económica de Buenos Aires comenzó a construirse una comunidad de intereses entre actores de las distintas regiones que se tradujo en un pacto interregional implícito. Los elementos fundamentales de este pacto fueron:

En lo político:

El interior reconoce la hegemonía de Buenos Aires y se compromete a no poner en juego la estabilidad del sistema.

Buenos Aires reconoce al resto de las clases dominantes provinciales como legítimas representantes territoriales y deja de lado proyectos unitarios.

En lo económico:

-Se organiza un mercado único nacional alrededor del Puerto de Buenos Aires y del emprendimiento agrícola ganadero

El gobierno central despliega una serie de “subsidios y auxilios” hacia provincias que se encontraban en una situación económica y fiscal crítica. 

Provincias del Área Central: Este escenario era ventajoso para los actores hegemónicos de Buenos Aires, pues les resultaba conveniente asignar una porción de la renta pampeana a la pacificación del país. En Santa Fe y Córdoba se presentaron las condiciones naturales, socioeconómicas y políticas para sumarse a Buenos Aires en el vigoroso proceso de desarrollo agrícola-ganadero. El rápido desarrollo generó en las provincias pampeanas una sociedad más compleja, con estratos sociales diferenciados. Al chacarero, el hacendado y el mercader se le sumaron el artesano, el pequeño comerciante y toda una serie de ocupaciones de pequeña burguesía.

Provincias del Área Periférica: Hubo un creciente involucramiento del Estado Nacional, lo que posibilitó, entre otras cosas, la llegada del ferrocarril a casi todas las provincias. Cabe acotar que, como parte del pacto implícito, la forma federal del gobierno les permitía incidir en las políticas que iba desarrollando el naciente Estado-Nación. De todas formas, la dinámica socioeconómica en estas jurisdicciones se desplegó a un ritmo que implicó un indudable rezago frente al notable desenvolvimiento pampeano.

El área periférica, tenía un peso relevante desde el punto de vista de la oferta de mano de obra, de insumos para la producción, de alimentos y de su condición de mercado consumidor.

Provincias del Área en poblamiento: Son los últimos territorios que, dentro de los límites de la República, se mantenían en manos de población aborigen. El proceso de ocupación e institucionalización fue en la región Patagónica y el Chaco Argentino (ver mapa 1). Resulta indudable que la incorporación de un área geográfica tan inmensa fue posible por la pacificación del país y por el desarrollo económico que permitió el financiamiento de las expediciones de ocupación y poblamiento.

Los espacios así incorporados fueron administrados bajo el estatus jurídico de “Territorios Nacionales”, que le daban una dependencia política y administrativa directa del gobierno central. En el sur se conformaron los Territorios Nacionales de La Pampa, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego, mientras que en el noreste los de Chaco, Formosa y Misiones.

El proceso de incorporación efectiva de estos espacios a la órbita nacional involucró tareas de ocupación militar:

-Campaña del desierto: Se dio porque los ingleses mandaron sus vacas a Buenos Aires (para que se produzca carne al gusto ingles). Sin embargo, como se creía que las vacas no podían estar con las ovejas, que en Buenos Aires había muchas (para producir lana) se corrió las corrió para el sur. Como los indios de allí se comían a las ovejas se los empezó a correr de la Patagonia. En esta campaña la matanza la hacían los privados.

-Guerra del Paraguay: La guerra de la triple alianza fue la que permitió la incorporación del Chaco al territorio argentino.

Con la incorporación de estas regiones al territorio se produjo el despliegue de las primeras estructuras económicas: 

-En el Chaco se producían los durmientes del ferrocarril y estacas para alambrados.

-En la región patagónica se comienza con el desarrollo de una ganadería extensiva, centrada en la producción de lana, carne ovina, cueros y pieles para exportar.  Esa zona se caracterizaba porque muy poca gente se encargaba de la cría de muchos animales.

En resumen, en esta etapa histórica, el equilibrio interregional argentino se encuentra caracterizado por contener una típica estructura centro-periferia, donde ésta última tiene como principal tarea apoyar los procesos que se desenvuelven en el centro, encargado por su parte de garantizar la articulación con el mercado mundial y la integridad de todo el sistema. 

3. La crisis del ’30 y la recomposición bajo un nuevo patrón productivo

La crisis iniciada hacia 1930 provocó profundos cambios en la economía mundial. En el caso de la Argentina, el papel central del sector externo hizo que la caída de los precios internacionales y las barreras proteccionistas en los principales mercados donde se dirigían sus productos pusieran en riesgo todo el ordenamiento productivo nacional. Como respuesta a la crisis en nuestro país se inicia un proceso de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), que se vio favorecido en sus inicios por la dimensión que había alcanzado el mercado interno y por la presencia de mano de obra proveniente de las migraciones.

La ISI se caracterizó por presentar tasas de crecimiento económico importantes. Dentro de este modelo se destacaba el sector industrial. Cabe destacar que entre 1914 y 1970 el perfil de la sociedad Argentina sufre una profunda transformación; por ejemplo, la población se multiplica por tres, y en su gran mayoría (casi el 80%) habita en centros urbanos. 

Estos procesos sólo implicaron modificaciones menores en el posicionamiento relativo de las provincias. En esta época, el territorio nacional se divide en tres áreas: Central, Periférica y Despoblada. Las principales características de estas áreas eran:

Provincias del Área Central: Fue el área donde en la etapa anterior se desarrolló la producción de granos y de ganado. Los excedentes producidos por estos emprendimientos fueron, en gran medida, aplicados al financiamiento de las políticas del ISI. Como resultado de esta situación, el área central se distingue por una concentración de población y un aparato productivo de dimensiones muy superiores y características más modernas que el observado en otras regiones del país.

Las fábricas se instalaban en el área central ya que allí se enconaban próximas a los mercados de consumo de mayor magnitud. A esto debe agregarse la calidad de su infraestructura, el tamaño de su mercado, el stock de capital humano calificado,  la presencia de puertos para abaratar el abastecimiento de materias primas importadas (Buenos Aires y Rosario), etc. 

Provincias del Área Periférica: se distinguen por su bajo desarrollo relativo, sus indicadores de deterioro social y una aguda dependencia del sector público.

En estas provincias tienen una gran importancia las llamadas “economías regionales”. Se trata de una serie de emprendimientos agroindustriales caracterizados por orientarse hacia el mercado interno y por asumir, en casi todos los casos, el carácter de monoproducción provincial. Sus ejemplos más emblemáticos son los de la producción de azúcar y tabaco (Tucumán, Salta y Jujuy) o vitivinicultura (Mendoza y San Juan).

En estas economías se observó, a partir de 1930,  una profundización de las tendencias que ya se encontraban en desarrollo. Estas economías surgen a partir de políticas concretas de la Administración Federal (protección aduanera, subsidios, construcción de ferrocarriles, etc.), y sólo pueden entenderse en el marco de la incorporación de grupos dominantes extrapampeanas al pacto interregional implícito.

Al amparo de la intervención estatal se organizó una forma de tenencia de la tierra, que combinaba minifundios y latifundios. Los primeros, como fruto de las garantías que se otorgaban para la supervivencia de pequeños campesinos; los segundos, como forma de optimizar ganancias extraordinarias que no se originaban en la incorporación de adelantos tecnológicos, sino en las condiciones de privilegio que garantizaba el Estado. 

Dentro de este grupo de provincias, algunos trabajos diferencian dos subconjuntos:

Provincias de la periferia próspera: aquellas donde las economías regionales ocuparon un lugar central dentro del aparato productivo provincial logrando, a través de su dinamismo, crecimiento  y la generación de los empleos necesarios como para evitar migraciones masivas de su población. 

Provincias de la periferia rezagada: aquellas provincias donde el despliegue de las economías regionales tuvo una importancia secundaria frente al peso de las actividades rurales de neta subsistencia o del accionar de la Administración Pública. Estas jurisdicciones se caracterizan por las corrientes migratorias hacia las áreas centrales y el deterioro en la participación relativa en el PBI. 

Área Despoblada: Esta ubicada en la Patagonia. Estas provincias se distinguen por una baja densidad poblacional, fruto del tardío proceso de ocupación y desplazamiento de la población aborigen. Como consecuencia de esta situación, su desenvolvimiento económico-social se encuentra muy influido por políticas de poblamiento, como fueron las de fijación de grandes contingentes de personal de las Fuerzas Armadas, por regímenes preferenciales de producción y una inversión pública per cápita superior a la que se observa en el resto del país.

Estas políticas se explican con la percepción de que la Patagonia podía perderse como parte del territorio nacional. Esto marcó diferencias significativas entre la forma en que fue ocupado este territorio y lo que ocurrió en otras áreas del país, en particular, en la del Chaco argentino, que también fue colonizada tardíamente. 

Debido a estas características demográficas y a las peculiaridades de la geografía patagónica –clima semidesértico, pocos ríos alóctonos- casi el 80% del territorio se dedicó a una cría extensiva de ovejas. Paralelamente, y al amparo de regulaciones similares a las que habían permitido el surgimiento de las economías regionales, comienza a madurar una agricultura intensiva en torno a los escasos oasis patagónicos. 

Otro de los hechos importantes de esta etapa fue la consolidación de los emprendimientos ligados a la explotación de carburos –petróleo, gas y carbón-que fueran operados hasta 1990 por Empresas Estatales (YPF, YCF y  Gas del Estado). La explotación de estos recursos por parte del Estado permitió la constitución de emprendimientos mineros, en cuyo desarrollo fue notoria la influencia de políticas dirigidas a fomentar el asentamiento poblacional en la Patagonia, especialmente YPF. 

Hacia  la década del ’50 los Territorios Nacionales pasaron a tener el estatus de provincias.