1. La Ordenación Territorial de España

Proceso Histórico

La posición geográfica de España (entre dos continentes y bordeada por dos grandes mares) supuso que se convirtiera en centro de fusión de diversas culturas y en trampolín de salto hacia otros lugares del interior europeo.

Durante la Edad Antigua, España fue objetivo de diversas culturas mediterráneas (fenicios, griegos y cartagineses), pero sin duda, será la llegada de la civilización romana lo que marque el devenir histórico de la península.

Los romanos no dejaron escapar la oportunidad de establecerse en la península debido a su alto valor estratégico y a sus riquezas naturales. Esto le valdrá ser anexionada al resto del imperio bajo el nombre de Hispania, siendo a su vez dividida en diversas provincias que hacían más fácil el control administrativo de la zona (Doc. 1 p. 387).

Tras la caída del Imperio romano en Occidente, los visigodos mantendrán la división administrativa romana, pero será con la conquista musulmana donde se desarrolle otro episodio emblemático para la península. España quedará dividida entonces en dos zonas bien diferenciadas. Al norte, los reinos cristianos, en el centro-sur, los musulmanes. Los contactos entre ambas realidades serán constantes, unas veces bélicos y otras pacíficos (intercambios culturales y comerciales). Ya, a partir del siglo XI, podremos hablar de una inversión en el patrón territorial español. De una supremacía musulmana se pasará a una clara superioridad cristiana a través de lo que se conoce como reconquista y repoblación, proceso que durará hasta el siglo XV, cuando el mapa español quede configurado por cinco realidades políticas independientes: Corona de Castilla, Corona de Aragón, Portugal, Navarra y el Reino Nazarí de Granada (Doc. 2, p. 388)

Esta nueva etapa será rápidamente sustituida por la unión dinástica de Castilla y Aragón tras el matrimonio de los Reyes Católicos en 1469, la conquista de Granada en 1492, y la incorporación de las Canarias y Navarra en 1512. Nacía así la monarquía Hispánica con un claro carácter unitario hacia el exterior, pero un marcado autonomismo interno debido a que cada unidad política contaba con sus propios fueros y leyes.

Los cambios no se volverán a dar en materia administrativa hasta la llegada de los Borbones en el siglo XVIII. Felipe V intentará dar un carácter unitario y centralista a la monarquía con la aplicación de los Decretos de Nueva Planta, documento regio que eliminaba los fueros y leyes propias de aquellos territorios españoles que estuvieron en su contra durante la Guerra de Sucesión. La clave será castellanizar todas las administraciones monárquicas. Sin embargo, será con la invasión francesa, en la que se empiece a vislumbrar un sentimiento de unidad nacional, y la posterior promulgación de la Constitución de Cádiz de 1812 (la primera constitución española), cuando se sienten las bases de la nación española y se establezca una división del país en territorios jurídicamente iguales, apareciendo los municipios y los ayuntamientos.

A partir de dicho instante, los cambios serán rápidos. En 1833, un Real Decreto firmado por Javier de Burgos durante la regencia de María Cristina, dividirá España en 49 provincias (Doc. 3, p. 388), pasando a ser 50 en 1927 con la división de Canarias en dos.

Mención especial habría que hacer al surgimiento de regionalismos y movimientos nacionalistas durante la segunda mitad del XIX, actitudes que ponían en peligro para muchos la unidad territorial. Dichos géneros de ordenación territorial se pondrán en práctica en ambas repúblicas, fructificando definitivamente en la II con el reconocimiento del Estado federal que hace la Constitución de 1931. A partir de este instante surgirán en España los Estatutos de Autonomía de Cataluña y País Vasco, quedando los demás sin tramitar debido al estallido de la Guerra Civil en 1936.

Durante el periodo de la dictadura franquista se volverá a un sistema centralista y unitario que rechazará de plano cualquier tipo de regionalismo o nacionalismo (Doc. 4, p. 389), y no volveremos a asistir a un modelo de organización territorial descentralizado hasta la aprobación de la constitución democrática de 1978.

Actualidad

La actual Constitución española (aprobada el 6 de diciembre de 1978) reconoce la descentralización política y se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas (Art. 2).

La organización territorial contenida en el art. 137 divide al Estado español en municipios, provincias y Comunidades Autónomas, entidades todas ellas que gozan de autonomía para la gestión de sus propios intereses. Sin embargo, la constitución también reconoce el principio de solidaridad entre las diversas partes del territorio español, garantizando la diversidad e Estatutos de Autonomía no debe implicar privilegios económicos y sociales porque todos los españoles son iguales y deben gozar de los mismos derechos independientemente del territorio en el que se encuentren dentro del Estado.

En cuanto a la organización, pueden formar Comunidades Autónomas aquellas provincias con características históricas, culturales o económicas comunes y los territorios insulares; permitiendo también comunidades uniprovinciales siempre que se tenga una identidad histórica diferenciada.

En este sentido, se establecen dos cauces diferentes para acceder a la autonomía. Una vía rápida (art. 151) para aquellos territorios que ya gozaron de Estatuto de Autonomía durante la II República y Andalucía, y una vía más lenta y limitada (art. 143) para el resto. Docs. 6 y 7, p. 391

De esta forma, la Constitución contempla un Estatuto de Autonomía para cada Comunidad. Dicho documento debe ser refrendado por la población de su Comunidad y aprobado por las Cortes españolas, y fija la denominación de la Comunidad, sus límites territoriales, su capitalidad, símbolos, órganos e instituciones de gobierno, así como la cooficialidad de su idioma si lo tiene y sus competencias. En este sentido, el art. 148 establece las competencias que pueden ser asumidas inmediatamente por cada Comunidad, mientras que el 149 regula las competencias exclusivas del Estado, si bien algunas pueden acabar por delegarse o transferirse a las propias Comunidades con el paso del tiempo (sanidad y educación)

Dichas competencias, así como sus instituciones (Parlamentos autonómicos -p. legislativo-, gobiernos regionales -p. ejecutivo- y Tribunales Superiores de Justicia autonómicos -p. judicial-) precisan de financiación, cuyos cauces son 5:

• Los tributos cedidos total o parcialmente por el Estado (30% del IRPF)
• Los impuestos propios de la Comunidad Autónoma.
• Fondos de Compensación Interterritorial, para aquellas Comunidades menos desarrolladas (concepto de solidaridad)
• Participación en los ingresos del Estado.
• Fondos de Cohesión procedentes de la UE.

2. Contrastes y Desequilibrios Territoriales

Diferencia de superficie: No todas las CCAA tienen la misma extensión. Solamente tres (Castilla y León, Andalucía y Castilla-La Mancha) representan el 51,6% del territorio español.

Tampoco todas las CCAA cuentan con el mismo número de provincias: las vamos a encontrar uniprovinciales y pluriprovinciales.

Diferencia Meseta-Periferia: Las CCAA situadas en el litoral cuentan con mejores condiciones geográficas que han favorecido históricamente el desarrollo de actividades económicas tanto del sector industrial como del sector servicios. Sin embargo, las comunidades del interior, donde el relieve es un obstáculo importante, presentan un índice alto de ruralización y una escasa presencia industrial. La excepción la encontramos en Madrid, donde el factor de capitalidad ha atraído a la actividad económica.

Origen de los Desequilibrios

• Siglo XVII: Contraste entre un interior rural y agrario, y un litoral donde se están asentando la actividad comercial y las manufacturas.
• Siglo XIX: Lento crecimiento industrial en el País Vasco y en Cataluña, lo que atraerá a la población hacia dichos centros de actividad económica. Andalucía deja de ser la región que más aporta a la economía española para ser sustituida por los dos centros mencionados además de por Valencia y Madrid.
• Siglo XX: El Litoral y Madrid se convierten en los focos de atracción pues necesitan mano de obra para seguir con su desarrollo económico e industrial. Tras la Guerra Civil, el Estado franquista intentará recuperar la capacidad industrial a través de INI, sin embargo, el grado de desarrollo será desigual ya que se basa en las industrias tradicionales asentadas en el País Vasco, Cataluña y Madrid.

El crecimiento económico que protagonizó España en los años 60 no hizo más que agudizar los desequilibrios regionales. En este sentido, la crisis de 1973 afectó fundamentalmente a la capacidad industrial de la fachada cantábrica, desplazando el eje del desarrollo hacia Madrid, el Levante español y el Valle del Ebro.

A partir de 1985 se produce una recuperación económica que no repercutirá por igual a todo el territorio español. La región cantábrica certificará su crisis tras los intentos de reconversión industrial, mientras que Madrid, el litoral mediterráneo y el Valle del Ebro se consolidarán debido a su dinamismo económico.

Tanto el éxodo rural como el desarrollo posibilitarán los desequilibrios demográficos. En 2008, las CCAA más pobladas eran Andalucía, Cataluña, Madrid y la Comunidad Valenciana, concentrando ellas solas el 58% de la población española. En el polo opuesto nos encontraríamos con Cantabria o Navarra. En este sentido, los contrastes también son patentes en cuanto al crecimiento natural de la población. Así, Ceuta y Melilla son las zonas que mayor crecimiento natural presentan, seguidas de Murcia, Madrid, Islas Baleares y Andalucía. La explicación habría que buscarla en el aumento de las tasas de natalidad y en la llegada de inmigrantes, lo que ha propiciado el mantenimiento de una población joven. Por el contrario, la fachada cantábrica presenta un crecimiento natural negativo, debido al envejecimiento de la población, que provoca altas tasas de mortalidad y bajas tasas de natalidad ya que carece de población joven.

Desequilibrios Económicos y Sociales

• El PIB por habitante: El País Vasco es la Comunidad que presenta mayor PIB por habitante, seguida de Madrid, Navarra y Cataluña. En el polo opuesto se encontraría Extremadura. Doc. 11, P. 395.
• La tasa de actividad: En 2007, la mayor tasa de actividad la encontramos en las Islas Baleares (65%), seguida de Madrid (64%) y Cataluña (63%). Las menores tasas las vamos a encontrar en Asturias, Extremadura y Castilla y León, sin embargo, en ninguno de estos casos bajaremos del 50%.
• La Tasa de paro: En 2007 las tasas de paro aumentaron considerablemente y afectaron a todos los sectores, especialmente al de la construcción, y luego al resto. Los mayores índices se encuentran en Melilla, Ceuta, Andalucía, Canarias y Extremadura, mientras que lo menores los vamos a encontrar en Navarra, País Vasco, Aragón y Cantabria, gracias a su dinamismo económico. Doc. 12, P 395.

Huelga decir que las regiones más desarrolladas son las que a su vez cuentan con mejores infraestructuras y equipamiento, así como con mejores perspectivas para soportar un periodo de crisis como el actual.

3. Políticas Regionales y de Cohesión

A lo largo de la segunda mitad del siglo XX, las actuaciones estatales han ido encaminadas a desarrollar una política regional capaz de corregir los desequilibrios económicos, conseguir un desarrollo equilibrado y reducir las diferencias entre CCAA. Con la entrada de España en la CEE (hoy UE) esta política no hizo más que potenciarse, sin embargo, aún hoy los resultados no han sido tan satisfactorios como se esperaba.

Fondos Estructurales de la UE: Tenían como destino fomentar el empleo y la movilidad profesional y geográfica de los trabajadores: Fondo Social Europeo -FSE-, Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola -FEOGA-; a estos se unió el Fondo Europeo de Desarrollo Regional -FEDER-, con el objetivo de actuar en las regiones con mayores problemas económicos.

En 1987 se aprobó el Acta Única Europea, donde se consagra el principio de la cohesión económica y social que llevará a las reformas de los Fondos Estructurales de 1988. De esta forma, se establecerán 6 objetivos prioritarios:

• Objetivo 1: Fomentar el desarrollo de las regiones menos desarrolladas. Regiones con un PIB por habitante inferior al 75% de la media comunitaria.
• Objetivo 2: Reconvertir las regiones afectadas por el declive industrial. Incluye regiones con fuertes tasas de desempleo, sobre todo, en el sector industrial.
• Objetivo 3: Combatir el paro de larga duración.
• Objetivo 4: Facilitar la inserción profesional de los jóvenes.
• Objetivo 5a: Acelerar la adaptación de las estructuras agrarias.
• Objetivo 5b: Fomentar el desarrollo de las zonas rurales.

Fondos de Cohesión: En 1992, el Tratado de Maastricht, acuerda crear dichos fondos para reducir los desequilibrios económicos y sociales de la UE. Los destinatarios serán países que tengan un PNB per cápita inferior al 90% de la media comunitaria. En el momento de su creación, los primeros países en percibirlos serán España, Grecia, Irlanda y Portugal.

En la cumbre de Bruselas (2005) se negociaron las perspectivas financieras. Se acordó que en España solo serán regiones de Objetivo 1: Galicia, Extremadura y Andalucía. Esto es debido a la entrada en la unión de los países de Europa del este, lo que repercute en la bajada de la riqueza media comunitaria, sobrepasando varias regiones españolas el umbral máximo exigido para recibir dichos fondos. Ante tal pérdida, el gobierno español reclamó un plazo transitorio de cinco años (hasta 2011) para que los ingresos procedentes de los fondos se reduzcan paulatinamente. De esta forma, España ha ido percibiendo menos para comenzar a aportar más a las arcas comunitarias.

Fondos de Compensación Interterritorial: Para corregir los desequilibrios interterritoriales y hacer realidad el principio de solidaridad entre todas las regiones establecido en la Constitución española, se constituyeron dichos fondos en 1980. Se destinaron a todas las CCAA con el fin de favorecer el desarrollo de los territorios más atrasados de todas ellas.

Sin embargo, con la entrada de España en la CEE, hubo que coordinar el FCI con los Fondos Estructurales. El FCI pasó entonces a financiar solamente a las CCAA menos desarrolladas, es decir, a aquellas cuya renta por habitante sea inferior al 75% de la media comunitaria, coincidiendo con las regiones que la UE incluyó dentro del Objetivo 1 de los Fondos Estructurales.

A partir de 2001, los FCI se verán desglosados en el Fondo de Compensación y en el Fondo Complementario, ambos dotados anualmente en los Presupuestos Generales del Estado.

Incentivos regionales: Ayudas financieras que concede el Estado para fomentar la actividad industrial y van dirigidas a paliar los desequilibrios interterritoriales. Los sectores prioritarios para recibir dichas ayudas son: industrias extractivas y transformadoras, industrias agroalimentarias y de acuicultura, servicios de apoyo a la industria y la mejora de las estructuras comerciales, alojamientos turísticos e instalaciones complementarias de ocio.

Las zonas más beneficiadas han sido Andalucía, Castilla y León, Galicia, Asturias y Castilla-La Mancha.