La organización territorial hace referencia a las divisiones político-administrativas gestionadas por los poderes públicos. En el Estado español son el resultado de un largo proceso histórico, de manera que algunas entidades cuentan con larga tradición (municipios y provincias), mientras que otras son de reciente creación (Comunidades Autónomas).
Estas circunscripciones son muy dispares en superficie, en población, en riqueza, en equipamiento, etc., lo que se refleja en desequilibrios territoriales que obedecen a causas diversas.
Para reducir las desigualdades los poderes públicos llevan a cabo políticas de cohesión territorial. En el caso de España se desarrollan en distintos niveles acordes con las divisiones administrativas y con la integración en Europa.
Organización Política ADMINISTRATIVA DE España
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España es un Estado descentralizado estructurado en tres niveles con capacidad de autogobierno: las Comunidades Autónomas, las Provincias y los Municipios. Existen otras divisiones que posteriormente consideraremos. Las CC.AA. Se han convertido en entidades territoriales esenciales, hasta el punto de que se habla del Estado de las Autonomías.
1.1. El Estado de las Autonomías
Tiene su origen a partir de 1975, tras la muerte de Franco, al iniciarse un período preautonómico en el que se conforman 14 preautonomías. Eran las CC.AA actuales menos la Rioja, Cantabria (englobadas en Castilla y León) y Madrid (en Castilla la Mancha). Finalmente estas tres provincias formaron su propia autonomía, siendo en la actualidad diecisiete.
La Constitución de 1978 establece “la indisoluble unidad de la nación española y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran, así como la solidaridad entre ellas”. Establece también las condiciones y el proceso de formación, pero no concreta el mapa autonómico. La condición esencial era que se permitía constituirse en C.A. A las provincias limítrofes con características históricas, culturales o económicas comunes, así como a los territorios insulares y a las provincias con entidad regional histórica.
El proceso podría desarrollarse por dos vías, una rápida acogiéndose al Art. 151 de la Constitución, que la llevaron a cabo de un modo especial las “nacionalidades históricas” (Cataluña, P. Vasco y Galicia) y de un modo normal Andalucía. Otra fue la vía lenta del Art. 143, a la que se acogieron el resto de las Comunidades excepto Navarra, que optó por el “Amejoramiento del fuero”. Por último, Ceuta y Melilla quedaron como ciudades autónomas sin capacidad legislativa.
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Geografía de España
La organización del Estado de las Autonomías podemos abordarla considerando cuatro
aspectos: Los Estatutos, las competencias, las instituciones y la financiación. Antes de tratar
cada uno resaltemos la importancia de dos principios esenciales recogidos en la Constitución,
el de igualdad territorial y el de solidaridad entre las regiones.
Cada C.A. Se rige por un Estatuto de autonomía que es la norma institucional básica,
elaborada por la propia Comunidad, aprobada por las cortes y sancionada por el Rey. En ella se
concretan los límites territoriales, el nombre, la sede de los organismos, las competencias
asumidas y las bases para el traspaso de otras.
Las CC.AA. Asumen competencias en distintas materias establecidas por la Constitución.
Unas son exclusivas (mínimas) de la Comunidad, es decir, hace las leyes sobre una
competencia y las aplica; otras concurrentes o compartidas con el Estado, éste hace las leyes y
la Comunidad Autónoma las aplica, y otras son exclusivas del Estado. Las competencias son de
carácter político, económico, sobre infraestructuras y transportes, ordenación del territorio,
sociales y sanitarias, culturales, deportivas y de ocio.
Las instituciones básicas de las CC.AA. Son las siguientes: La Asamblea Legislativa o
Parlamento Autonómico. Su cometido es elaborar las leyes, aprobar presupuestos y controlar al
ejecutivo. Los miembros se eligen por sufragio universal cada cuatro años. El Consejo de
Gobierno es el encargado de ejecutar las leyes y está compuesto por un Presidente elegido por
el Parlamento-Cortes y unos Consejeros elegidos por el Presidente. El Tribunal Superior de
Justicia ejerce el poder judicial como máxima autoridad en la C.A. Por último mencionar al
Delegado del Gobierno, que representa al Gobierno Central en cada Comunidad Autónoma.
El cuarto aspecto de la organización se refiere a la financiación regulada por la LOFCA.
Responde a dos modelos: Comunidades acogidas al régimen común y las que cuentan con
régimen foral. Casi todas se financian a través del primer régimen, contando con ingresos
propios procedentes de sus competencias y con tributos cedidos por el Estado (50% del IRPF,
50% del IVA, 58% de los impuestos especiales y el 100% de la electricidad), además del Fondo
de Suficiencia que compensa los déficit en las comunidades donde los impuestos no cubren los
gastos y cobra a aquellas con superávit. El País Vasco y Navarra disponen de un régimen
foral, contando con una administración fiscal propia y un concierto económico con el Estado,
dando a éste una cantidad por los servicios comunes (seguridad, infraestructuras…). Canarias,
Ceuta y Melilla cuentan con un régimen especial. Aparte de estos ingresos procedentes del
sistema fiscal las Comunidades disponen de otros recursos (Fondos de Compensación,
Incentivos Regionales) que trataremos al hablar de las políticas de cohesión territorial. Por último,
también tienen la posibilidad del endeudamiento.
1.2. Provincias y municipios. La administración Local
La provincia
Es una entidad territorial local formada por la agrupación de municipios. En total son 50
divisiones provinciales y sus funciones consisten en prestar servicios públicos de carácter
supramunicipal, coordinar la labor de los ayuntamientos, servir como unidad de base para las
elecciones generales y autonómicas, así como fomentar los intereses provinciales. Está
gobernada y administrada por la Diputación provincial, compuesta por diputados que proceden
de alcaldías y concejalías de los municipios de la provincia; estos eligen al Presidente de la
Diputación. En las islas Baleares se cuenta con tres consejos insulares que forman otro General
interinsular; Canarias, sin embargo, dispone de un Cabildo en cada isla agrupándose en dos
provincias: Las Palmas y Sta. Cruz de Tenerife. La provincia dispone de una capital donde se
concentran los servicios públicos básicos; suele coincidir con la mayor ciudad, sobre todo en
provincias poco dinámicas.
La financiación procede de recursos propios y los cedidos por el Estado. No obstante estos
son limitados, como las atribuciones de la propia entidad que disminuyen al aumentar las
competencias de las Comunidades Autónomas y de los ayuntamientos. No es extraño que
frecuentemente estén en el punto de mira de las reformas territoriales, pues algunos grupos
opinan que es un nivel innecesario, más en aquellas comunidades uniprovinciales.
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Geografía de España Organización territorial de España
El municipio
Es la entidad territorial básica, en total suman 8.118. Tienen como función primordial prestar
servicios a los vecinos (limpieza, alumbrado, agua potable, transporte público, seguridad vial…).
Recientemente están impulsando el desarrollo local con medidas como la promoción de suelo
empresarial, pactos con empresas y sindicatos o la gestión medioambiental (Agenda 21 Local).
Están gobernados por los ayuntamientos, integrados por el alcalde y los concejales. Estos
últimos son elegidos cada cuatro años por sufragio universal y entre ellos eligen al alcalde.
La fragmentación municipal está siendo motivo de debate. Más del 80% de los municipios
tienen menos de 5.000 habitantes y menos de 100 Km2 de superficie, lo que genera problemas
importantes. Por un lado la prestación de servicios a una población escasa y dispersa que
resultan demasiado caros, más cuando la financiación, en parte procedente de los fondos
cedidos por el Estado y en parte de los recursos propios, es insuficiente para cubrir los elevados
gastos, abocando al municipio al endeudamiento.
En este sentido se han puesto en práctica iniciativas como las mancomunidades de
municipios con el fin de gestionar servicios comunes como la recogida de basuras, depuración de
aguas, etc. Asimismo se han constituido en algunas regiones entidades operativas basadas en
comarcas históricas que están solucionando en parte los problemas de la fragmentación
municipal (Cataluña, Galicia). Por último recordar las áreas metropolitanas, conjunto de
municipios que orbitan alrededor de una ciudad principal constituyendo un ámbito operativo para
la planificación de servicios y el fomento del desarrollo local.
DESEQUILIBRIOS TERRITORIALES. DISPARIDADES Demográficas Y
2 Económicas.
A pesar de los principios de igualdad y solidaridad en que se basa el Estado de las
Autonomías, existen notables diferencias entre ellas y dentro de ellas. Cuando se habla de
desequilibrios territoriales hay que entenderlos como desigualdades en términos comparativos
de un territorio respecto a otro, que pueden ser reducidas a través de políticas de desarrollo.
Estás diferencias son de carácter demográfico, económico, social, de sostenibilidad e incluso de
relaciones de poder de unos espacios respecto a otros.
Con la creación de las CC.AA. Se dispuso de entidades de referencia para comparar
indicadores de riqueza y bienestar, así como de divisiones operativas para llevar a cabo políticas
de cohesión que acorten las diferencias. Contrastes tan obvios como el tamaño ponen de
manifiesto desequilibrios difíciles de solventar; por ejemplo comunidades como La Rioja o
Baleares apenas representa cada una el 1% de la extensión del país, mientras que otras como
Castilla y León abarcan casi el 20% con sus nueve provincias. No obstante, tienen más interés
otros contrastes relacionados con lo demográfico y con el desarrollo.
2.1. Los contrastes demográficos
Atendiendo a la población total, tenemos comunidades como Andalucía que superan los ocho
millones de habitantes; otras como la Rioja cuentan con poco más de 300 mil. La comunidad
andaluza junto con Madrid, Cataluña y C. Valenciana engloban casi el 60% de la población del
País, ocupando el 30% de la superficie. Por densidades Madrid es la primera (780 has/km2)
seguida del P. Vasco y Canarias. En el otro extremo se encuentran C. La Mancha, Extremadura,
C. Y León y Aragón que no llegan a 30 has/km2.
Las causas de los desequilibrios estriban en los desplazamientos provocados por el éxodo
rural desde el inicio de la industrialización, pero especialmente durante el período desarrollista
de los años 60 del Siglo XX. Supusieron el abandono del interior peninsular hacia las áreas más
industrializadas y urbanizadas. La crisis de los setenta y los reajustes posteriores facilitaron una
redistribución de efectivos hacia áreas turísticas del litoral Mediterráneo y de las islas, además
de otros ejes de desarrollo como el del Ebro. Hoy las desigualdades perduran por la dinámica
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natural negativa y el envejecimiento de aquellas comunidades que perdieron buena parte de su
población joven (Extremadura, C. Y León y Aragón).
2.2. Desigualdades en el desarrollo
Mencionamos anteriormente que el concepto de desarrollo abarca varios componentes: el
crecimiento económico, el bienestar social, la capacidad de control o decisión y el grado de
sostenibilidad.
Desigualdades económicas regionales
Tienen sus raíces en el inicio de la industrialización y sus efectos en el crecimiento urbano,
en el equipamiento de infraestructuras y en la atracción de mano de obra de unas áreas en
detrimento de otras. Desde el principio dicho proceso favoreció al foco catalán, vasco y madrileño,
extendiéndose a partir de los años sesenta por el litoral Mediterráneo, cantábrico y valle del Ebro.
En este último período desarrollista el turismo potenció las áreas mediterráneas y de los
archipiélagos.
Recientemente se han producido cambios económicos que han repercutido en las
desigualdades, pero en esencia, atendiendo a los indicadores básicos (PIB, tasa de paro, gasto
medio por habitante o inversión en I+D por habitante), se mantiene la estructura heredada de la
etapa industrial:
• Áreas metropolitanas de Madrid y
Barcelona. Son las de mayor
dinamismo, en parte por la
diversificación de las actividades y el
auge del sector financiero, de los
servicios avanzados y del sector
inmobiliario, al tiempo que
mantienen su potencial industrial.
• Regiones del litoral Mediterráneo
y los archipiélagos. Su dinamismo
se relaciona con el auge del turismo,
de la construcción, de las
actividades comerciales y de todo
tipo de servicios. También la próspera agricultura intensiva ha beneficiado a los espacios
rurales, que hoy manifiestan dificultades dada la saturación, problemas hídricos, de
comercialización…
• El eje Atlántico. Galicia, Asturias y el P. Vasco fueron regiones muy afectadas por la crisis
industrial, pasando a engrosar las áreas en declive. Hoy se han recuperado
modernizando la industria y diversificando actividades. No obstante algunas han perdido
posiciones (Asturias), mientras que otras han vuelto a los primeros puestos del ranking
económico nacional (P. Vasco).
• Regiones del interior y Andalucía. Mantienen un menor potencial económico y sus
ingresos por persona son inferiores a la media nacional. Sin embargo encontramos áreas
emergentes que han visto desarrollar su economía, unas veces por la inversión exterior y
otras por iniciativas locales (industria tradicional, turismo, elaboración y comercialización
agroindustrial de calidad…).
Desigualdades en el bienestar social
Un aspecto clave para considerar el desarrollo es la distribución del beneficio económico
entre los grupos sociales y los territorios, que depende de factores como la estructura social o las
políticas sociales regionales y nacionales (reparto de Fondos de Compensación). Para medir el
bienestar se utiliza información referida a la satisfacción de necesidades básicas:
equipamiento sanitario, educativo, calidad del empleo y facilidad para acceder a una vivienda
digna. También es interesante observar el nivel de pobreza, considerando pobres a los grupos
que no llegan a la mitad de la renta media neta del país.
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Geografía de España Organización territorial de España
Actualmente las regiones españolas presentan algunos rasgos sociales específicos
respecto al desarrollo económico observado anteriormente:
• Las desigualdades sociales entre regiones son menos acusadas que las económicas,
pero aumentan las diferencias entre los grupos sociales dentro de una misma región.
• Los indicadores más altos de bienestar se encuentran en regiones tradicionalmente
prósperas (Cataluña, P. Vasco) a las que se han sumado otras como Navarra por el
importante esfuerzo realizado en la mejora de sus servicios sociales.
• Madrid, aunque mantiene una situación favorable en nivel de bienestar, deja ver ciertas
debilidades en aspectos como la sanidad, con un crecimiento por debajo del de la
población.
• Regiones como Asturias, Cantabria, Aragón o La Rioja mantienen indicadores
sociales mejores que los correspondientes a su desarrollo económico.
• Andalucía, Extremadura y C. La Mancha, pese a los avances recientes, mantienen
situaciones menos favorables en términos comparativos. A estas se unen C. Valencia,
Murcia y Canarias, donde el crecimiento se ha basado en actividades con empleos
precarios que no reflejan un aumento de la calidad de vida acorde con el económico.
Desigualdades en capacidad de control y decisión
Teniendo como referencia el modelo centro periferia, existen regiones con capacidad rectora,
donde se concentran los principales órganos de decisión político-administrativos y empresariales
(sedes centrales, centros financieros, unidades de producción y organización estratégica, centros
de innovación…) Obviamente corresponden a las dos metrópolis nacionales (Madrid y
Barcelona) que funcionan como espacios centrales respecto a los demás de carácter periférico
o semiperiférico.
Desequilibrios en sostenibilidad
Considerando esta perspectiva se ponen de manifiesto diferencias entre el potencial
económico de las regiones y su grado de sostenibilidad. Diferencias que están relacionadas
con la densidad demográfica, la actividad económica y con las políticas de los diferentes
gobiernos autonómicos. Las desigualdades más relevantes en los indicadores ambientales se
resumen así:
• Andalucía, Canarias y Galicia muestran mejor situación relativa en cuanto a la
calidad ambiental, posiblemente por el menor impacto de la actividad económica.
También Cataluña y el P. Vasco, pero en estos casos por las políticas eficaces en
protección medioambiental. Madrid manifiesta una situación menos favorable.
• La huella ecológica es más equilibrada, aunque resulta mayor en regiones muy
urbanizadas y con importantes industrias básicas. El suelo artificializado creció
especialmente en Madrid y Navarra.
• La depuración de aguas residuales muestra enormes diferencias entre territorios como
Extremadura y las dos ciudades autónomas (Ceuta y Melilla) respecto a otras con mayor
control (Navarra y La Rioja).
3 MECANISMOS DE Cohesión TERRITORIAL
Las políticas territoriales son el medio para corregir los desequilibrios. En España contamos
con tres niveles de actuación en este campo: el de la UE, el del Estado y el regional de las
CC.AA. Los objetivos del último nivel deben estar subordinados a los del segundo y los de éste a
los del primero; es lo que se denomina “planificación en cascada”.
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Geografía de España
3.1. La política regional y de cohesión. Europa 2020
Los objetivos tradicionales de la Unión en este campo se han centrado en coordinar las
políticas territoriales de los Estados y corregir los desequilibrios regionales apoyando
económicamente a las regiones más desfavorecidas. La crisis ha supuesto un retroceso de logros
en el estado de bienestar conseguidos en décadas de esfuerzo y progreso socioeconómico. Con
la estrategia Europa 2020 se pretende recuperar esas pérdidas fundamentando el desarrollo en
tres prioridades, un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.
Dos objetivos persigue la nueva política regional 2014 – 2020: Invertir en crecimiento y empleo
y fomentar la cooperación territorial. Para atenderlos se ha revisado la política regional,
catalogando las regiones europeas en tres categorías: “regiones menos desarrolladas” (PIB
p.C. <= 75% de la media EU-27), “regiones en transición” (PIB p.C. >75 y < 90%) y “regiones
más desarrolladas“ (PIB p.C. >= 90% de la renta media de la UE-27). En España quedan
agrupadas de esta forma: en la primera categoría se encuentra Extremadura, en la segunda
Castilla la Mancha, Andalucía, Murcia, Canarias y Melilla, y en las “más desarrolladas” el resto de
Comunidades.
El reparto de fondos regionales y de cohesión europeos depende de esa clasificación, que se
refleja en la financiación de programas operativos. De esta forma Extremadura recibirá el 7% de
las ayudas, el 47% se destinará a las “regiones en transición” y el 38 % a las “más desarrolladas”
durante el período. (Total para el período 2014 – 20 = 28.600 millones de Euros).
Las Iniciativas Comunitarias son un complemento a estas políticas regionales que se centran
en aspectos concretos: cooperación transfronteriza (Interreg), recuperación y mejora de paisajes
urbanos (Urban), desarrollo rural (Leader) y apoyo a grupos desfavorecidos (Equal). En el caso de
España se dedicará aproximadamente el 8% de la dotación para el período considerado (2014-
2020).
Los instrumentos financieros para llevar a
cabo esta política regional son los Fondos
Estructurales y los Fondos de Cohesión. Los
Fondos Estructurales propiamente regionales
son el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo
Europeo para el Desarrollo Regional (FEDER).
Existen otros de carácter sectorial como los
correspondientes a la PAC (FEAGA Y FEADER) y
a la PPC (FEP). El Fondo de Cohesión financia
inversiones públicas en medio ambiente y redes
de transporte en países con dificultades para
cumplir los objetivos de convergencia; lo gestiona
el Estado a nivel nacional, no regional. España ha
quedado excluida de estos últimos al superar el
90% de la renta media comunitaria.
3.2. La política territorial del Estado
El Estado español tiene como objetivos de su
política territorial el desarrollo equilibrado de
las regiones potenciando a las menos
favorecidas y fomentando el potencial endógeno.
Para ello elabora el Marco Estratégico
Nacional de Referencia (MENR), integrado por
los Programas Operativos (PO) – antiguos
Planes de Ordenación del Territorio – de cada
Comunidad Autónoma. A su vez el MENR debe estar coordinado con las políticas regionales de
la Unión Europea.
Para llevar a cabo las actuaciones regionales se cuenta con varios instrumentos: Los
Incentivos Regionales, que consisten en ayudas del Estado a la inversión empresarial en ciertas
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Geografía de España Organización territorial de España
zonas, siempre en coordinación con los objetivos de la UE, dirigidas a sectores promocionales o a
proyectos promocionales. Un instrumento para la convergencia es el Fondo de Compensación
Interterritorial, cuya finalidad es potenciar la solidaridad entre las regiones; éste se divide en
otros dos fondos, el Fondo de Compensación y el Fondo Complementario; el primero financia
gastos que promueven la creación de renta y de riqueza, el segundo la puesta en marcha de
inversiones. Ambos proceden de los Presupuestos Generales del Estado, y los distribuyen las
Cortes entre las CC.AA con renta p.C. Inferior a la media nacional. Los Fondos de Convergencia
Autonómicos también persiguen el equilibrio en el desarrollo regional. Por último, mencionemos
la política de redistribución del Estado a través de impuestos y prestaciones sociales básicas
en todas las CC.AA.
3.3. Los instrumentos autonómicos: los planes de desarrollo regional
En España estos planes resurgen con fuerza a partir de los años 80 por varios motivos: para
poner en práctica el principio de solidaridad interregional de la Constitución, para desarrollar el
Estado de las Autonomías y por la adhesión a la UE.
Las políticas regionales de las CC.AA. Cristalizaron en Planes de Ordenación del Territorio,
que según la Carta Europea de O.T. Deben ser la “expresión espacial de la política económica,
social, cultural y ecológica de toda la sociedad”. Se les conoce como Programas Operativos.
El Plan de Ordenación abarca dos procesos: el análisis de la situación y la planificación
territorial con las estrategias, actuaciones, instrumentos, recursos y tiempo de cumplimiento. Al
final se debe realizar una valoración de resultados y una revisión del plan.
El ámbito de planificación territorial es la región, en España las CC.AA. Sus autoridades
elaboran el Plan Territorial General y los Planes Territoriales Parciales que concretan el General.
Conclusión
Nuestro territorio dispone de tres niveles administrativos reconocidos en la Constitución:
Comunidades Autónomas, Provincias y Municipios. Además podemos encontrar otros entes
administrativos de carácter supramunicipal o inframunicipal (mancomunidades y pedanías).
Estos territorios no son homogéneos ni en población ni en riqueza, pues aún existen
desequilibrios que obedecen a herencias históricas o a procesos recientes que han definido un
modelo basado en áreas dinámicas rectoras, áreas periféricas y semiperiféricas.
Los poderes públicos estatales y autonómicos llevan a cabo políticas regionales dirigidas a
disminuir dichos desequilibrios, siempre subordinadas a la política territorial de la UE. El
MENR del Estado y los PO de cada CC.AA. Son los instrumentos fundamentales de la
denominada “planificación en cascada”.
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